ՀԱՅԱՍՏԱՆԻ ՀԱՆՐԱՊԵՏՈՒԹՅԱՆ
ՖԻՆԱՆՍՆԵՐԻ ՆԱԽԱՐԱՐՈՒԹՅՈՒՆ

Սույն պարզաբանումը նպատակ ունի կանխարգելել օրենսդրական նախաձեռնության հնարավոր տարընկալումը։

Ի՞նչ է առաջարկվում նախաձեռնությամբ

Նախաձեռնությամբ առաջարկվում է բարեփոխել բյուջետային համակարգի կարգավորումները՝ հաշվի առնելով արդի աշխարհում բյուջետային ծախսերի քաղաքականության վերաբերյալ պատկերացումները և մեր երկրում տարիների ընթացքում կուտակված փորձը։

Առաջարկված օրենքների վերանայումները կապ չունեն ՀՀ 2021 թվականի պետական բյուջեով նախատեսված ծախսերի չափերի հետ և ազդեցություն չունեն հետագա տարիների պետական բյուջեներով նախատեսվելիք ծախսային ծրագրերի չափերի վրա։

Քննարկվող 9 նախագծերով՝ Մարդու իրավունքների պաշտպանի ինստիտուտի, գիտության, կրթության, բնապահպանական ծրագրերի,  հանրային հեռարձակողների հատկացումներին առնչվող կարգավորումների վերանայումն ինքնին՝ չի հանգեցնում նշյալ ոլորտներում բյուջետային ծախսերի նվազման և առավել ևս նպատակ չի հետապնդում նույնիսկ անուղղակիորեն կանխորոշել հետագա տարիների ծախսերի չափերը։

Ի՞նչ խնդիրներ է հավակնում լուծել նախաձեռնությունը

Նախաձեռնությամբ փորձ է արվում 2 խնդիր լուծել․

1. Ի հակադրություն ներկա կարգավորումների շատ հաճախ զգազմունքային դրսևորումների, ձևավորել միջավայր, որտեղ ՀՀ Ազգային ժողովը հնարավորություն կունենա յուրաքանչյուր տարվա պետական բյուջեի մասին օրենքում լավագույնս արտացոլել Սահմանադրությամբ և օրենքներով ստանձնված պարտավորություններին համահունչ բյուջետային հատկացումները։

Իրականացվող քաղաքականության տրամաբանությունը և ֆինանսավորման երաշխիքների աստիճանի անփոփոխ մնալու իրավական հիմնավորումները կներկայացվեն ստորև, իսկ մինչ այդ, փորձենք պարզեցված օրինակներով ներկայացնել խնդրո առարկան։

• Պատկերացնենք, որ դիցուք՝ ՄԻՊ աշխատակազմի համար 2021 թվականին որոշվում է, որ պետք է ունենա 10 նոր մարզային ստորաբաժանումներ։ Դրանով պայմանավորված ընթացիկ՝ 532 մլն դրամ ծախսերից բացի, 2021 թվականի համար կատարվում է ենթադրենք, լրացուցիչ 1 մլրդ դրամ ֆինանսական միջոցների հատկացում, որից 450 մլն դրամը՝ ավելացված պայմանական 100 հաստիքների վարձատրության նպատակով, իսկ 550 մլն դրամը՝ շենքերի, ավտոմեքենաների, տեխնիկական միջոցների ձեռքբերման համար։ Ըստ գործող կարգավորման, որն առաջարկվում է վերանայել, ՄԻՊ աշխատակազմի 2022 թվականի պետական բյուջեով հատկացման չափը չի կարող պակաս լինել 1 մլրդ 532 մլն դրամից։ Այլ հավասար պայմաններում, ՄԻՊ աշխատակազմի բնականոն գործունեության ապահովման համար 2022 թվականին անհրաժեշտ կլինի ընդամենը 982 մլն դրամ, մինչդեռ գործող կարգավորմամբ առաջնորդվելու պարագայում պետք է նախատեսվի 1 մլրդ 532 մլն դրամ։ Ակնհայտ է, որ յուրաքանչյուր տարի շենքերի, ավտոմեքենաների և տեխնիկական միջոցների ձեռքբերում նույն 550 մլն դրամ չափով, նույնիսկ, մեծ ցանկության դեպքում չի կարող հիմնավորվել, հետևաբար՝ կարելի է արձանագրել, որ բերված օրինակն ամբողջությամբ բացահայտում է կոնկրետ կարգավորման կենսունակ չլինելը։
• Նույն տրամաբանությամբ կարելի է օրինակներ բերել քննարկման ներկայացված նախաձեռնության շրջանակին առնչվող բոլոր ոլորտների վերաբերյալ։

2. Օրենքով նախատեսել պետական մարմինների բյուջետային հայտերը հանրային քննարկման առարկա դարձնելու և դրանց արդյունքների հրապարակման պահանջները, ինչը թույլ կտա բարձրացնել ինստիտուտի կայացված լինելու ստիճանը, որն, ըստ էության, արդեն իսկ գործնականում փորձարկվել է՝ բյուջետային գործընթացը սահմանող, ՀՀ վարչապետի որոշմամբ տրված հանձնարարականների շրջանակում։

Ի՞նչ քաղաքականության իրականացմանն է միտված այս նախաձեռնությունը

Նախագծերի ընդունման անհրաժեշտությունը պայմանավորված է ՀՀ բյուջետային համակարգի հիմքում դրված սկզբունքների, մասնավորապես՝ բյուջետային համակարգի միասնականության, բյուջետային միջոցների օգտագործման արդյունավետության, բյուջետային միջոցների հասցեականության և նպատակայնության լիարժեք ապահովման նպատակադրմամբ և բխում է ՀՀ կառավարության ծրագրով հանրային ֆինանսների կառավարման ոլորտում որդեգրված քաղաքականության պահանջներից:

Այսպես, «ՀՀ բյուջետային համակարգի մասին» օրենքի 8-րդ հոդվածի համաձայն՝ բյուջետային համակարգի միասնականության սկզբունքը նշանակում է իրավական հիմքի, դրամական համակարգի, բյուջետային փաստաթղթերի ձևերի, բյուջետային դասակարգման, բյուջետային գործընթացի սկզբունքների, բյուջետային օրենսդրության խախտումների համար կիրառվող պատասխանատվության միջոցների միասնություն, ինչպես նաև բյուջետային համակարգի բոլոր մակարդակների բյուջեների ելքերի ֆինանսավորման և բյուջեների միջոցների բյուջետային հաշվառման վարման միասնական կարգ:

Բյուջետային միջոցների օգտագործման արդյունավետության սկզբունքը նշանակում է, որ բյուջեների կազմման և կատարման ժամանակ պետք է ելնել նախատեսված արդյունքի բյուջետային միջոցների նվազագույն ծավալի օգտագործմամբ կամ բյուջեով նախատեսված միջոցների ծավալով լավագույն արդյունքի հասնելու անհրաժեշտությունից:

Բյուջետային միջոցների հասցեականության և նպատակայնության սկզբունքը նշանակում է, որ բյուջետային միջոցներն օրենսդրությանը համապատասխան հատկացվում են կոնկրետ ստացողներին` ֆինանսավորման հստակ նպատակների նշվածությամբ:

Միաժամանակ, նախագծերը կոչված են ապահովելու ՀՀ կառավարության 2019 թվականի փետրվարի 8-ի «Հայաստանի Հանրապետության կառավարության ծրագրի մասին» թիվ 65-Ա որոշմամբ հավանության արժանացած ՀՀ կառավարության ծրագրի 8.2-րդ կետով ամրագրված դրույթները: Պետական կառավարման համակարգի արդյունավետության խնդիրն ուղղակիորեն կապված է հանրային միջոցների, այն է՝ բոլորիս կողմից վճարվող հարկերի արդյունավետ ծախսման հետ։ Ծախսային քաղաքականության արդյունավետության բարձրացման տեսանկյունից Կառավարությունը կարևորել է հանրային ֆինանսների նպատակային, խնայողաբար և արդյունավետ օգտագործումը: Այն ապահովելու նպատակով Կառավարությունը հանձն է առել ներդնել «հավելյալ արժեքի ստեղծման նպատակադրում ունեցող արդի գործիքակազմ», որը թույլ կտա հանրային ֆինանսների կառավարման համակարգում պլանային քանակական ցուցանիշներ սահմանելու մեթոդաբանությունից անցում կատարել որակական ցուցանիշների սահմանմամբ թիրախային բյուջետավորման համակարգի:

Իր գործունեության ծրագրով Կառավարությունը նպատակ է դրել.

• որդեգրել այնպիսի մոտեցում, որն անաչառ կերպով գնալու է պետական մեքենայի վրա ծախսվող յուրաքանչյուր դրամի հասցեականության և արդյունավետության հետևից՝ պետական կառավարման համակարգում ամրագրելով գործառույթ-մարմին-պատասխանատվություն-արդյունք-գնահատական տրամաբանական շղթան։
• Հանրային միջոցների օգտագործման հստակ ներգործությունը գնահատելու համար ներդնել հաշվետվողականության այնպիսի ստանդարտներ, որոնք թույլ կտան Հայաստանի Հանրապետության պետական բյուջեից ֆինանսավորվող ծրագրերի գնահատման քանակական և որակական արդյունքային ցուցանիշների սահմանմամբ բարելավել ֆինանսական կարգապահությունը:

Հակառակ «ՀՀ բյուջետային համակարգի մասին» օրենքով բյուջետային համակարգի հիմքում դրված սկզբունքների և բյուջետային գործընթացը կարգավորող ընդհանուր նորմերի պահաջներին՝ ՀՀ գործող իրավական ակտերով սահմանված են բյուջետային այս կամ այն ծախսի ֆինանսավորման համար երաշխավորված հատկացումների չափեր նախատեսող կարգավորումներ, որոնց վերացմանը և վերաբերում են խնդրո առարկա նախագծերը:

Այսպես, օրինակ, «Մարդու իրավունքների պաշտպանի մասին» սահմանադրական օրենքի 8-րդ հոդվածի 5-րդ մասը, սահմանում է, որ յուրաքանչյուր տարի Պաշտպանի և նրա աշխատակազմի, ինչպես նաև Պաշտպանի՝ որպես կանխարգելման ազգային մեխանիզմի ֆինանսավորման համար պետական բյուջեով նախատեսված հատկացման չափը չի կարող պակաս լինել նախորդ տարվա պետական բյուջեով նախատեսված հատկացման չափից (...):

«Գիտական և գիտատեխնիկական գործունեության մասին» օրենքի 23-րդ հոդվածի 2-րդ մասի համաձայն՝ գիտական և գիտատեխնիկական գործունեության ֆինանսավորման համար, պետությունը յուրաքանչյուր տարի Հայաստանի Հանրապետության պետական բյուջեի ծախսային մասում նախատեսում է նախորդ տարվա համեմատ բյուջեի եկամտային մասի աճին համամասնորեն ավելացող գումարից ոչ պակաս հատկացումներ (...):

«ՀՀ բյուջետային համակարգի մասին» օրենքի 18-րդ հոդվածի 4-րդ մասի համաձայն՝ բնապահպանական ծրագրերի գծով յուրաքանչյուր տարվա պետական բյուջեով նախատեսվող ծախսերը չեն կարող պակաս լինել, քան այդ տարվան նախորդող երկրորդ բյուջետային տարվա բնապահպանական և բնօգտագործման վճարների, իսկ 2020 թվականից սկսած՝ բնապահպանական հարկի և բնօգտագործման վճարների գծով փաստացի մուտքերի հանրագումարը:

Վերը ներկայացված և նախագծերի փաթեթում ներառված մյուս կարգավորումները ստեղծում են հնարավորություն ֆինանսական հատկացումներն իրականացնել կամայականորեն՝ առանց բյուջետային հայտերի՝ բյուջետավորման ընդհանուր կարգավորումների համատեքստում գնահատման և արդյունքային ցուցանիշների փորձաքննության, որպիսի հանգամանքը հանրային ֆինանսների կառավարման ոլոտում Կառավարության հանձնառությունների և բյուջետային համակարգի հիմքում դրված սկզբունքների տեսանկյունից անընդունելի է:

Միևնույն ժամանակ, անհրաժեշտ է նկատի ունենալ, որ նախաձեռնությունը որևէ կերպ չի աղերսվում այս կամ այն բյուջետային ծրագրի ֆինանսավորման չափի փոփոխության հետ, քանի որ դրանք հաստատվում և փոփոխվում են յուրաքանչյուր տարվա պետական բյուջեի մասին օրենքով՝ Սահմանադրությամբ և օրենքով սահմանված կարգով: 

««Մարդու իրավունքների պաշտպանի մասին» սահմանադրական օրենքում փոփոխություն կատարելու մասին» սահմանադրական օրենքի նախագծի վերաբերյալ.

Նկատի ունենալով, որ նախագծերի առնչությամբ հանրային հետաքրքրությունը կենտրոնացած է առավելապես ««Մարդու իրավունքների պաշտպանի մասին» սահմանադրական օրենքում փոփոխություն կատարելու մասին» սահմանադրական օրենքի նախագծի վրա՝ ստորև ներկայացվում են շրջանառվող մտահոգությունների վերաբերյալ ՀՀ ֆինանսների նախարարության պարզաբանումները:

Մտահոգությունների հիմնական մասը վերաբերում է.

1. Մարդու իրավունքների պաշտպանի՝ Սահմանադրությամբ ամրագրված ֆինանսական երաշխիքներին և ակրեդիտացիային
2. Մարդու իրավունքների պաշտպանի բյուջետային ֆինանսավորման կրճատմանը:

Հիմնավորելու համար, որ ներկայացված փաստարկները աղերս չունեն նախաձեռնության հետ, իսկ որոշ դեպքերում նաև դրա իրական բովանդակությունից շեղելու նպատակ են հետապնդում նախևառաջ կարևոր է նշել, որ Մարդու իրավունքների պաշտպանի գործունեության երաշխիքներն ամրագրված են Սահմանադրության 193-րդ հոդվածում, որի համաձայն.

1. Մարդու իրավունքների պաշտպանի վրա տարածվում է պատգամավորի համար սահմանված անձեռնմխելիության իրավունքը: Մարդու իրավունքների պաշտպանի նկատմամբ քրեական հետապնդում հարուցելու կամ նրան ազատությունից զրկելու վերաբերյալ համաձայնություն տալու հարցը Ազգային ժողովը լուծում է պատգամավորների ընդհանուր թվի ձայների առնվազն երեք հինգերորդով:
2. Մարդու իրավունքների պաշտպանի վրա տարածվում են պատգամավորի համար սահմանված անհամատեղելիության պահանջները:
3. Մարդու իրավունքների պաշտպանն իր լիազորությունների իրականացման ժամանակահատվածում չի կարող լինել որևէ կուսակցության անդամ կամ որևէ այլ կերպ զբաղվել քաղաքական գործունեությամբ: Հրապարակային ելույթներում նա պետք է ցուցաբերի քաղաքական զսպվածություն:
4. Պետությունն ապահովում է Մարդու իրավունքների պաշտպանի գործունեության պատշաճ ֆինանսավորումը:
5. Մարդու իրավունքների պաշտպանի լիազորությունները դադարում են նրա լիազորությունների ժամկետն ավարտվելու, Հայաստանի Հանրապետության քաղաքացիությունը կորցնելու կամ այլ պետության քաղաքացիություն ձեռք բերելու, նրա նկատմամբ կայացված մեղադրական դատավճիռն օրինական ուժի մեջ մտնելու, նրան անգործունակ, անհայտ բացակայող կամ մահացած ճանաչելու վերաբերյալ դատարանի վճիռն օրինական ուժի մեջ մտնելու, նրա մահվան, հրաժարականի դեպքերում:
6. Մարդու իրավունքների պաշտպանի գործունեության այլ երաշխիքները սահմանվում են Մարդու իրավունքների պաշտպանի մասին օրենքով:

Առաջին հերթին ուշադրություն է արժանի այն հանգամանքը, որ սահմանադիրը, որպես մարդու իրավունքների գործունեության ֆինանսական երաշխիք, ամրագրել է միայն վերջինիս գործունեության պատշաճ ֆինանսավորումն ապահովելու պետության պոզիտիվ պարտականությունը՝ արձանագրելով, որ Մարդու իրավունքների պաշտպանի մասին օրենքով սահմանվում են պաշտպանի գործունեության այլ երաշխիքները։

Այլ կերպ ասած, Պաշտպանի ֆինանսական երաշխիքների մասով սահմանադրական կարգավորումն ինքնաբավ է և «Մարդու իրավունքների պաշտպանի մասին» սահմանադրական օրենքով լրացուցիչ կարգավորումների անհրաժեշտության չի հանգեցնում։

Խնդրո առարկա օրենսդրական նախաձեռնության շրջանակներում առաջարկվում է ուժը կորցրած ճանաչել «Մարդու իրավունքների պաշտպանի մասին» սահմանադրական օրենքի 8-րդ հոդվածի 5-րդ մասը։ Նշված հոդվածը կարգավորում է պաշտպանի ֆինանսավորումը և սոցիալական երաշխիքները՝ սահմանելով, մասնավորապես, հետևյալը.

1. Պաշտպանի և նրա աշխատակազմի բնականոն գործունեության համար պետական բյուջեի միջոցների հաշվին ապահովվում է պատշաճ ֆինանսավորում:
2. Պաշտպանի և նրա աշխատակազմի բյուջեն պետական բյուջեի մաս է, որը ֆինանսավորվում է առանձին տողով: Նույն տողով հատուկ ֆինանսավորվում է նաև Պաշտպանի՝ որպես կանխարգելման ազգային մեխանիզմի գործունեությունը:
3. Պաշտպանը օրենսդրությամբ սահմանված կարգով և «Հայաստանի Հանրապետության բյուջետային համակարգի մասին» Հայաստանի Հանրապետության օրենքով սահմանված ժամկետում Պաշտպանի և նրա աշխատակազմի առաջիկա տարվա բյուջետային ֆինանսավորման հայտը (նախահաշիվը) ներկայացնում է պետական լիազորված մարմին` պետական բյուջեի նախագծում ընդգրկելու համար:
4. Պաշտպանի և նրա աշխատակազմի առաջիկա տարվա բյուջետային ֆինանսավորման հայտը (նախահաշիվը) կառավարության կողմից ընդունվելու դեպքում ընդգրկվում է պետական բյուջեի նախագծում, իսկ առարկության դեպքում պետական բյուջեի նախագծի հետ միասին ներկայացվում է Ազգային ժողով: Կառավարությունն Ազգային ժողով և Պաշտպանին է ներկայացնում բյուջետային ֆինանսավորման վերաբերյալ առարկության հիմնավորումը:
5. Յուրաքանչյուր տարի Պաշտպանի և նրա աշխատակազմի, ինչպես նաև Պաշտպանի՝ որպես կանխարգելման ազգային մեխանիզմի ֆինանսավորման համար պետական բյուջեով նախատեսված հատկացման չափը չի կարող պակաս լինել նախորդ տարվա պետական բյուջեով նախատեսված հատկացման չափից: Պետական բյուջեով նախատեսված ֆինանսավորումը կատարվում է ամսական հավասար համամասնությամբ` յուրաքանչյուր ամսվա համար կանխավճարի կարգով։
6. Պաշտպանը մասնակցում է Ազգային ժողովում «Պետական բյուջեի մասին» Հայաստանի Հանրապետության օրենքի նախագծի՝ Պաշտպանի և նրա աշխատակազմի, ինչպես նաև Պաշտպանի՝ որպես կանխարգելման ազգային մեխանիզմի գործունեության ֆինանսավորմանը վերաբերող մասերի քննարկմանը:
7. Պաշտպանն ունի 30 աշխատանքային օր տևողությամբ ամենամյա վճարովի արձակուրդի իրավունք:
8. Պաշտպանն իր լիազորությունների իրականացման ողջ ժամանակահատվածում ազատվում է ժամկետային զինվորական ծառայությունից, զորահավաքներից և վարժական հավաքներից:

Նկատի ունենալով, որ օրենսդրական նախաձեռնությունն առնչվում է բացառապես նշված հոդվածի 5-րդ մասին՝ ակնհայտ է, որ պաշտպանի ֆինանսական երաշխիքների սահմանադրական բովանդակությունը և ծավալը մնում են անփոփոխ (հիմք՝ նույն հոդվածի 1-ին մասը)։

Անդրադառնալով Մարդու իրավունքների պաշտպանի ակրեդիտացիային՝ հայտնում ենք, որ մարդու իրավունքների պաշտպանության և խրախուսման ազգային հաստատություններին առնչվող սկզբունքները (փարիզյան սկզբունքներ), որոնց հիման վրա էլ Մարդու իրավունքների ազգային հաստատությունների հավատարմագրման միջազգային համակարգող կոմիտեի կողմից իրականացվում է դրանց ակրեդիտացիան, սահմանված են Միավորված ազգերի կազմակերպության գլխավոր ասամբլեայի 1994 թվականի մարտի 4-ի թիվ A/RES/48/134 բանաձևի հավելվածով (տե'ս հղումը 3-րդ էջից)։

Փարիզյան սկզբունքները պարունակում են պահանջներ ուղղված.

1. ազգային հաստատությունների գործունեության խնդիրներին,
2. իրավասությունների շրջանակին և դրանց օրենսդրական ամրագրվածությանը,
3. նվազագույն լիազորություններին,
4. կազմին, անկախությանը և պլյուրալիզմին,
5. աշխատանքի մեթոդներին և այլն։

Ազգային հաստատությունների ֆինանսական անկախությանը ներկայացված են հետևյալ պահանջները.

«Ազգային հաստատությունը պետք է տնօրինի իր անխափան գործունեությունն ապահովող ենթակառուցվածքներով, մասնավորապես՝ բավարար ֆինանսավորմամբ։ Այդ ֆինանսավորման նպատակը պետք է կայանա նրանում, որպեսզի ապահովի հաստատությանը ունենալու իր աշխատակազմը և տարածքը, որպեսզի հաստատությունը կարողանա անկախ լինել կառավարությունից և չենթարկվի ֆինանսական վերահսկողության, որը կարող է ազդել հաստատության անկախության վրա»։

Նման պայմաններում ակնհայտ է, որ թե' Պաշտպանի ֆինանսական անկախության Սահմանադրական երաշխիքները, թե' «Մարդու իրավունքների պաշտպանի մասին» սահմանադրական օրենքի 8-րդ հոդվածի անփոփոխ մնացող կարգավորումներն ամբողջությամբ բավարարում են պաշտպանի ակրեդիտացիայի հիմքում դրվող փարիզյան սկզբունքների պահանջները, քանի որ Կառավարությունը շարունակում է կրել պաշտպանի բնականոն գործունեության ապահովման համար անհրաժեշտ չափի ֆինանսավորում հատկացնելու պոզիտիվ պարտականությունը։ Ընդ որում, այդ չափը կարող է յուրաքանչյուր տարի լինել տարբեր և որևէ կերպ պայմանավորված չէ Պաշտպանի՝ տվյալ բյուջետային տարվան նախորդող տարվա ֆինանսավորման չափով։

Հարկ է նաև նկատել, որ նախագծերը մշակվել, շրջանառվել և Կառավարության քննարկմանն են ներկայացվել 2020 թվականի օգոստոս-սեպտեմբեր ամիսներին: Ավելին, դրանք ընդգրկված են եղել ֆինանսատնտեսական նախարարական կոմիտեի 2020 թվականի սեպտեմբերի 22-ի և 2021 թվականի հունվարի 26-ի նիստերի օրակարգում և քննարկվել են շահագրգիռ բոլոր մարմինների ներգրավմամբ: Այս համատեքստում նախաձեռնությունը Հայաստանի Հանրապետությունում ընթացող քաղաքական որևէ գործընթացի հետ կապելու, ինչպես նաև որպես առանձին պաշտոնատար անձանց և/կամ ինստիտուտների և վերջիներիս գործունեության նկատմամբ Կառավարության վերաբերմունքի դրսևորում որակելու փորձերն ամբողջությամբ առարկայազուրկ են:

Ամփոփելով, կարելի է արձանագրել, որ օրենսդրական նախաձեռնության առնչությամբ հանրային հարթակներում տեղ գտած բազմաբնույթ մեկնաբանությունները բովանդակության հետ, ավաղ, որևէ կապ չունեն։

Այդ առումով ֆինանսների նախարարությունը լիահույս է, որ օրենսդրության վերանայումների փաթեթի վերաբերյալ տարբեր մեկնաբանությունները արդյունք են ոչ բավարար տեղեկացվության և/կամ բյուջետային հարաբերությունների կարգավորումների բնագավառում ոչ բավարար մասնագիտական կարողությունների, ուստի նաև համոզված է, որ ներկայացված պարզաբանումները կփարատեն տարածված թյուր մեկնաբանությունները սպառողների մտահոգությունները։